La responsabilité administrative et disciplinaire des agents d’exécution des lois, auteurs d’actes de torture
Par
Me Idrissa Ndiaye, Greffier, Chercheur, Spécialiste des droits de l’Homme, Observateur délégué auprès de l’ONLPL
Introduction
Pendant longtemps, le service public fonctionnant sous l’autorité de l’Etat a bénéficié d’une irresponsabilité totale notamment sous l’ancien régime en France et pendant la Révolution. En effet, on voyait une contradiction entre la souveraineté et la responsabilité : « le propre de toute souveraineté est de s’imposer sans compensation » disait Laferrière.
Progressivement, le principe de la responsabilité a été consacré : d’abord par des textes (exemple loi du 28 pluviôse an VIII relative à la réparation des dommages de travaux publics), ensuite par la jurisprudence ( T.C , 08 février 1873, Blanco, GAJA n°1).
La théorie de la responsabilité administrative, telle qu’elle a été élaborée par la jurisprudence française à partir du XIX siècle, a été reprise au Sénégal dans le code des obligations de l’administration (articles 141 à 148).
Dans le cadre de l’exercice de ses missions régaliennes et de ses prérogatives de puissance publique, l’Etat a recours à des moyens humains, composés essentiellement de fonctionnaires. Mais parmi ces fonctionnaires, existe une catégorie spécifique, appelées agents d’exécution ou d’application des lois régis par des statuts particuliers et spéciaux. Il s’agit principalement des agents de la police, de la Gendarmerie, de l’Administration pénitentiaire, de la Douane, des Eaux et forêts entre autres.
Ces agents, étant détenteurs de la violence légitime et de la contrainte organisée, peuvent être amenés, dans le cadre l’exercice de leurs fonctions, à commettre des actes dommageables qui engagement leur responsabilité personnelle ou celle de l’Administration.
Il s’agira dans le cadre cette communication de mettre en évidence la responsabilité administrative et disciplinaire de ces agents en cas de commission d’actes de torture.
L’étude de ce sujet présente un intérêt certain, pour vous, agents d’application de la loi, en ce sens, qu’il vous permet, de mesurer la portée et les conséquences dommageables des actes que vous pourrez être amenés à accomplir dans l’exercice de vos différentes fonctions.
La notion de responsabilité administrative se définit comme l’obligation pour l’administration de réparer les faits dommageables causés à autrui par son activité ou celle des agents qu’elle emploie.
En ce qui concerne la responsabilité disciplinaire, elle peut être appréhendée comme la sanction qu’encourt un fonctionnaire ou un agent d’application de la loi en cas d’inobservation ou de manquement à ses obligations professionnelles et statutaires.
S’agissant de la torture, elle est définie en droit international et en droit interne.
En droit interne, la torture est définie comme des blessures, des coups, violences physiques ou mentales ou autres voies de fait commis volontairement par un agent de la fonction publique ou par toute autre personne agissant à titre officiel ou à son instigation ou avec son consentement exprès ou tacite, soit pour obtenir des renseignements ou des aveux , de faire subir des représailles ou de procéder à des actes d’intimidation, soit dans un but de discrimination quelconque ». (article 295 alinéa 1 du Code pénal).
En droit international la torture est « tout acte par lequel une douleur ou des souffrances aiguës, physiques ou mentales, sont intentionnellement infligées à une personne aux fins notamment d’obtenir d’elle ou d’une tierce personne des renseignements ou des aveux, de la punir d’un acte qu’elle ou une tierce personne a commis ou est soupçonnée d’avoir commis, de l’intimider ou de faire pression sur elle ou d’intimider ou de faire pression sur une tierce personne, ou pour tout autre motif fondé sur une forme de discrimination quelle qu’elle soit, lorsqu’une telle douleur ou de telles souffrances sont infligées par un agent de la fonction publique ou tout autre personne agissant à titre officiel ou à son instigation ou avec son consentement exprès ou tacite. Ce terme ne s’étend pas à la douleur ou aux souffrances résultant uniquement de sanctions légitimes, inhérentes à ces sanctions ou occasionnées par elles ». (article 1er de Convention des Nations Unies contre la torture et autres peines ou traitements cruels , inhumains ou dégradants).
Sur quelle base peut-on engager la responsabilité administrative et disciplinaire des agents d’exécution des lois ? Quels sont les éléments constitutifs de cette double responsabilité administrative et disciplinaire ?
Qu’est-ce qui peut arriver à un agent d’exécution de la loi qui n’observe pas ou manque à ses obligations professionnelles et statutaires ? Comment se déroule la procédure disciplinaire ? Quelles sont les voies de recours qui lui sont ouvertes ?
Autant d’interrogations aux quelles nous tenterons d’apporter des réponses précises.
Ainsi, pour restituer toute l’importance de cette problématique, nous montrerons d’abord que le fondement de la responsabilité administrative et disciplinaire repose sur la notion de faute (I), ensuite nous évoquerons les conditions de mise en œuvre de cette double responsabilité (II), et enfin nous analyserons les sanctions encourues en cas de responsabilité administrative et disciplinaire des agents d’exécution des lois (III).
I – Le fondement de la responsabilité administrative et disciplinaire des agents d’exécution des lois : La notion faute
Il s’agira pour nous d’étudier d’une part les notions de faute personnelle et de faute de service (A) et d’autre part la faute disciplinaire (B).
A – la faute personnelle et la faute de service
On peut définir la faute comme étant « un manquement à une obligation préexistante » pour reprendre la formule civiliste de Planiol.
On distingue deux grandes catégories de faute parmi les fautes de nature à engager la responsabilité de l’administration. Il y a d’une part , la faute de service proprement dite (article 142 alinéa 1 du COA) et d’une part ; la faute personnelle commise à l’occasion de l’exercice de ses fonctions (article 145) .
Le COA n’ayant pas défini la notion de faute de service , le juge administratif sénégalais a essayé de trouver une définition à la notion de faute de service en interprétant l’article 142 du code des obligations de l’Administration. L’excellente définition de la faute de service a été donnée dans l’affaire Mor Diaw , 9 Janvier 1970. Le juge administratif sénégalais dira que la faute de service peut être considérée comme un fonctionnement défectueux du service par rapport au fonctionnement normal présentant un certain degré de gravité, variable en fonction des activités de l’administration et compte tenu des difficultés présentées par l’exercice de cette activité et des moyens dont disposent l’administration pour éviter le dommage.
En règle générale , le juge administratif opère la distinction suivante :
-La faute personnelle de l’agent détachable du service et qui engage la responsabilité de son auteur, en application du droit privé ;
-Et la faute personnelle commise à l’occasion de l’exercice des fonctions et qui engage la responsabilité de l’administration.
Ce qu’on retient ici c’est que quand la faute personnelle a été commise à l’occasion de l’exercice des fonctions, c’est la responsabilité de l’administration qui est engagée.
Cette distinction ( faute personnelle et faute de service) a été faite pour la première fois par le juge dans un arrêt du Tribunal des conflits du 30 Juillet 1873, Pelletier, GAJA n°2.
Il est important de rappeler que le caractère personnel de la faute peut être le résultat soit de sa gravité, soit de l’intention de son auteur.
Mesdames , Messieurs , retenez aussi que les fautes d’une gravité inexcusable, même lorsqu’elles sont commises dans le cadre l’exercice des fonctions, sont considérées comme des fautes personnelles.
De même, les fautes intentionnelles, même commises dans le cadre de l’exécution des fonctions seront considérées comme des fautes personnelles dès lors qu’elles ont eu pour but de nuire ou de satisfaire un intérêt personnel ( cour d’appel de Dakar, 9 avril 1971 , Société Barnabé , ann.afr.1973.
A titre d’illustration on peut évoquer les placements en cellule disciplinaire ou de salle de garde à vue dans des conditions inhumaines pouvant multiplier les facteurs de risques ;
Les abus commis par les OPJ ou les APJ dans l’application des mesures de garde à vue.
Mesdames , Messieurs, je souhaiterai partager avec vous deux affaires qui illustrent la volonté du juge de réprimer sévèrement les agents d’application de la loi responsables d’actes de torture et autres mauvais traitements. Il s’agit en effet , des affaires Ousseynou Seck et Ibrahima Samb.
Dans l’affaire Ousseynou Seck, le Tribunal régional Hors Classe de Dakar a , dans son jugement rendu le 25 juin 2013, condamné l’agent de police coupable à deux (02) ans d’emprisonnement ferme ; Dans l’affaire Ibrahima Samb, la Chambre criminelle de Diourbel a condamné les quatre policiers à 10 ans de travaux forcés et l’Etat du Sénégal au paiement de la somme de 20 millions à titre de dommages et intérêts.
Il est utile de rappeler qu’il appartient au juge de définir le lien entre la faute commise par l’agent et l’exercice des fonctions afin de donner un contenu précis à cette notion de faute personnelle non détachable du service qui engage la responsabilité de l’administration.
Il utilise trois critères très simples :
-D’abord, le critère d’ordre matériel : la jurisprudence considère qu’une faute personnelle est non dépourvue de tout lien avec le service lorsque l’instrument ayant servi à commettre la faute a été remis à l’agent par le service même ( Conseil d’Etat , 26 octobre 1973 , SADOUDI).
(personne tuée par un policier manipulant à son domicile son arme de service qu’il devait conserver)
-Ensuite, le critère d’ordre temporel : la jurisprudence considère qu’une faute personnelle est non dépourvue de tout lien avec le service lorsqu’elle a été commise pendant les heures de service ( Cour suprême, Abdoulaye Gueye, 8 Juin 1968).
-Enfin Le critère géographique : la jurisprudence considère qu’une faute personnelle est non dépourvue de tout lien avec le service lorsqu’elle a été commise à l’intérieur de ce service (Conseil d’Etat, 23 juin 1954, Dame veuve Litzler ).
Rappelons qu’en matière de responsabilité du fait des services de police, la jurisprudence fait la distinction entre les activités matérielles pour les quelles, une faute lourde est exigée et les activités à caractère juridique où la faute simple suffit. (Conseil d’Etat , 10 février 1905, Tomasco GRECO , GAJA n°15.
Après avoir opéré entre la distinction entre la faute personnelle et la faute de service, nous allons examiner la faute disciplinaire.
B- La faute disciplinaire
L’article 15 de la loi n°61-33 du 15 juin 1961 dispose « Toute faute commise par un fonctionnaire dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions l’expose à une sanction disciplinaire sans préjudice , le cas échéant des peines prévues par la loi pénale ».
Puisque le législateur ne dit pas ce qu’est une faute disciplinaire, il appartient donc à l’autorité administrative ou au juge de l’administration de dire ce qu’est une faute disciplinaire à chaque fois qu’il est saisi.
Mais de manière générale , on peut retenir que la notion de faute disciplinaire a trait au comportement défaillant du fonctionnaire en matière d’exercice de ses droits statutaires et de manière plus évidentes au manquement à ces obligations professionnelles.
Le fondement de la double responsabilité administrative et disciplinaire étant posé, il est donc logique d’envisager leurs conditions de mise en œuvre.
II- Les conditions de mise en jeu de la responsabilité administrative et disciplinaire des agents d’exécution des lois
La mise en jeu de la responsabilité tant administrative que disciplinaire des agents d’exécution ou d’application de la loi suppose au préalable la réunion des éléments suivants :
- Un préjudice subi
L’engagement de la responsabilité administrative suppose d’abord l’existence d’un dommage ou préjudice subi par un ou des victimes. Ce dommage doit être direct, certain et évaluable en argent pour être indemnisable.la victime doit en effet rapporter la preuve de l’existence ou de la réalité du dommage subi. La preuve que ce dommage a été causé par l’agent d’application de la loi dans l’exercice de ses fonctions.
- Un fait générateur du préjudice
Il peut s’agir d’un acte juridique, d’une activité matérielle ou d’une abstention d’agir.
S’agissant des agents d’exécution de la loi, le fait générateur du préjudice est très souvent une activité matérielle , coups et blessures graves, violences physiques etc.
- L’imputabilité
C’est le fait d’établir un lien de cause à effet entre le fait générateur ( exemple administrer des coups violents et le préjudice causé ( blessures graves). Le juge dans le cadre de la qualification juridique des faits va essayer d’établir ce lien de causalité pour engager la responsabilité de l’agent ou celle de l’Administration.
L’engagement de la responsabilité administrative et disciplinaire des agents d’exécution de la loi , les expose à un certain nombre de sanctions.
III- les sanctions encoures en cas de responsabilité administrative et disciplinaire des agents d’exécution des lois
Nous évoquerons d’abord la réparation du préjudice subi (A) puis nous aborderons les sanctions disciplinaires (B).
- La réparation du préjudice
L’article 4 de la Déclaration Universelle des droits de l’Homme énonce que « tout fait quelconque de l’homme qui cause à autrui un dommage , oblige celui par la faute du quel, il est arrivé à le réparer ».
Comme rappelé plus haut, le dommage indemnisable doit présenter un caractère direct, certain et évaluable en argent.
Dans le droit de la responsabilité publique, la réparation du préjudice se présente toujours sous forme d’indemnité. Aux termes de l’article 141 du code des obligations de l’Administration, cette réparation ne peut donner lieu qu’ à un versement de dommages et intérêts de la part de la collectivité responsable. Il ne s’agit pas d’une réparation en nature ( remettre les choses en l’état comme en droit civil).
La réparation du dommage subi doit en principe être intégrale, sauf disposition contraire de la loi. La réparation concerne les dommages matériels et moraux. La fixation de l’indemnité, c’est-à-dire l’évaluation des dommages et intérêts qui correspondent à la réparation du préjudice subi, obéit à des modalités fixées par la jurisprudence. Mais du fait que l’Administration ou l’agent peut être mise en cause pour le tout, la personne qui a réparé l’intégralité du dommage peut se retourner contre l’autre par la voie de l’action récursoire, pour procéder à une réparation définitive de la charge indemnitaire entre elles.
Après avoir abordé le principe de l’obligation de réparation du préjudice subi, examinons le régime des sanctions disciplinaires.
- Les sanctions disciplinaires
En règle générale, le régime disciplinaire des fonctionnaires est régi par deux textes essentiels :
-il s’agit d’abord de la loi n°61-33 du 15 juin 1961 relative au statut général des fonctionnaires (JOS n°3458 du 22 juin 1961) modifiée , qui prévoit dans chaque corps de fonctionnaire , un conseil de discipline, ayant a pour attribution de connaitre toutes les questions de discipline intéressant les fonctionnaires du corps qu’il représente.
-Ensuite, le décret n°95-264 du 10 mars 1995, portant délégation de pouvoir du Président de la République en matière d’administration et de gestion du personnel (JO n°5652 page 356).
En ce qui concerne principalement les agents d’exécution de la loi, leur régime de sanctions disciplinaires , est régi par les textes législatifs et règlementaires suivants :
- La loi n°2009-18 du 9 mars 2009 portant statut du personnel de la police nationale et son décret d’application ;
- Loi n°69-64 du 30 octobre 1969 portant statut du personnel des Douanes et ses décrets d’application ;
- Le décret n°2007-951 du 7 août 2007 portant statut du personnel de l’Administration pénitentiaire ;
- La loi n°2005-10 du 03 août 2005 portant statut du personnel des Eaux , Forêts et Chasses et son décret d’application ;
- Le Décret n°90-1159 du 12 octobre 1990 portant règlement de discipline générale dans les forces armées ;
La particularité de l’action disciplinaire est que les sanctions ne frappent pas la personne du fonctionnaire lui-même , ni ses biens mais sa carrière et ses avantages pécuniaires.
Globalement, les sanctions prévues par les textes susnommés sont les suivantes :
- Radiation du tableau d’avancement ;
- Abaissement d’échelon ;
- Rétrogradation ;
- Exclusion temporaire de toute fonction publique sans traitement, pour une durée n’excédant pas 6 mois ;
- Radiation des cadres sans suspension des droits à pension ;
- Radiation des cadres avec suspension des droits à pensions ;
Pour ce qui est des militaires de la Gendarmerie Nationale, il ressort de l’article 82 du Règlement de discipline général, les sanctions ci-après :
- Radiation du tableau d’avancement ;
- Mise en non -activité ;
- Radiation des cadres ;
- Mise à la retraite d’office ;
Ces différentes sanctions , sont prises par l’autorité ayant pouvoir de nomination, et ne peuvent être prononcées , hormis la radiation du tableau d’avancement, qu’après avis motivé du Conseil d’enquête.
C’est un organe consultatif dont l’avis doit être recueilli avant le prononcé de certaines sanctions ou mesures administratives graves, susceptibles de porter atteinte à la situation d’un agent public (paramilitaire ou militaire).
Le conseil d’enquête est composé de cinq (5) membres désignés en fonction du grade de l’agent soumis à l’enquête. Ces membres doivent être d’un grade au moins égal à celui de l’agent mis en cause ; l’un d’entre eux au moins doit appartenir au même corps que celui-ci ;
Le président , le rapporteur et les autres membres du conseil d’enquête sont désignés par l’autorité ayant pouvoir de nomination. Le président doit toujours appartenir au corps des agents ayant rang d’officiers ;
-La comparution d’un membre des corps militaire ou paramilitaire devant le conseil d’enquête est ordonné par l’autorité investie du pouvoir de nomination au vu d’un rapport de son chef de service, sur proposition du Directeur général ou du Directeur.
-La saisine du conseil d’enquête relève de la compétence du Directeur.
-Dès réception du dossier, le Président réunit le conseil, fixe la date à laquelle siégera le conseil et charge le rapporteur d’instruire l’affaire.
-L’agent mise en cause peut présenter ses observations au conseil, soit par lui-même, soit par l’organe d’un défenseur. En outre, il peut à ses propres frais citer des personnes autres que celles convoquées par le conseil ; dans ce cas, il avise le Président de cette convocation.
Les séances se déroulent à huis-clos et le vote a lieu au scrutin secret.
Le conseil d’enquête doit donner son avis dans le délai d’un (1) mois à compter de la date à laquelle son président a été saisi.
Son avis ne lie pas la décision de l’autorité administrative compétente.
Le conseil d’enquête est dissous de plein droit aussitôt après avoir donné son avis sur les affaires pour lesquelles il a été constitué et convoqué.
S’agissant de la Gendarmerie Nationale, c’est le décret n°89-1268 du 20 octobre 1989 qui fixe l’organisation et le fonctionnement des conseils d’enquête.
Dans le principe, les critères d’organisation et de fonctionnement des conseils d’enquête des corps militaires et paramilitaires sont identiques, à quelques exceptions prés qui s’attachent notamment à la structuration des forces armées et à la rigueur militaire.
C’est le cas de l’envoi du militaire non officier sous contrat devant le conseil d’enquête, ordonné par le CEMGA, le Haut-COMGEN ou le Commandant de la Brigade Nationale des Sapeurs-Pompiers, en plus du Président de la République et du Ministre, prévu à l’article 2 du décret précité.
L’article 3 relatif à la composition du conseil d’enquête des officiers, prévoit en cas de difficulté que le CEMGA ou le Haut COMGEN peut proposer à siéger des officiers de grade égal à celui de l’officier soumis à l’enquête.
Si malgré les dispositions indiquées supra, le conseil ne peut être constitué, il en est référé au Président de la République qui constitue ou complète le conseil en faisant appel à des Magistrats ( affaire CEMGA Tavarez Dasouza en 1988 , dont le conseil d’enquête fut présidé par le Général de Corps d’armée Waly Faye).
Il faut préciser que le décrets d’application des lois portant statuts des paramilitaires prévoient également d’autres sanctions moins graves appelées punitions d’ordre intérieur, consistant le plus souvent en des arrêts de rigueur d’une durée déterminée .
Il s’agit des supérieurs hiérarchiques directs notamment : les Directeurs généraux, les Directeurs nationaux ,les Directeurs régionaux ( pour les fautes commises par le personnel ayant rang d’officiers) ou eux même concurremment avec les chefs de service et supérieures hiérarchiques (pour le personnel non officier).
La procédure est engagée par une demande d’explications écrite adressée au mis en cause ; cette demande doit préciser le délai de réponse ;
Avant le prononcé de la sanction, conformément au principe du contradictoire et au respect des droits de la défense, il doit être donné préalablement à l’agent de s’expliquer par écrit sur sur les faits à lui reprochés.
Toutefois, la sanction peut intervenir si le délai de réponse a été dépassé.
La décision de sanction et toutes les pièces ayant trait à l’affaire sont versés dans le dossier individuel de l’agent.
La décision prononçant la sanction disciplinaire peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir auprès de la Cour suprême dans un délai de deux (02) mois à compter de sa notification.
Précisons toutefois, qu’avant d’attaquer une décision administrative, les intéressés peuvent présenter, dans le délai du recours pour excès de pouvoir c’est-à-dire dans le délai de 2 mois à compter de la notification ( puisqu’il s’agit d’une décision individuelle), un recours administratif hiérarchique ou gracieux tendant à faire rapporter ladite décision.
En ce qui concerne, les paramilitaires, l’agent frappé d’une sanction disciplinaire et qui n’a pas été exclu des cadres peut, après trois années, s’il s’agit d’une punition intérieure, et cinq (05) , s’il s’agit de toute autre mesure disciplinaire, introduire auprès de l’autorité investie du pouvoir de nomination une demande tendant à ce qu’aucune trace de la sanction prononcée ne subsiste à son dossier.
Si, par son comportement général, l’intéressé a donné toute satisfaction depuis la sanction dont il a fait l’objet, il doit être fait droit à sa demande, après avis de la commission consultative dont la composition et le fonctionnement sont fixés par décret.
Ici , c’est qu’il faudrait retenir c’est qu’une possibilité de réhabilitation est offerte à l’agent, après le prononcé de la sanction, en raison de son attitude exemplaire.
Pour ce qui est des militaires (gendarmes) , en matière de punitions disciplinaires, le droit de réclamation individuelle existe comme moyen permettant aux militaires d’exercer un recours contre les mesures ou punitions jugées mal fondées ou irrégulières ( article 85 du règlement général des armées) et la communication préalable du dossier s’agissant de la procédure disciplinaire proprement dite.
Mesdames , Messieurs, chers participants;
Je vous remercie vivement de votre aimable attention.